بررسی اساسنامه شرکت ملی گاز در پازل انرژی کشور
نبض نفت- هدف اصلی از تاسیس شرکت ملی گاز ایران در سال ۱۳۴۴ صادرات گاز همراه میادین نفتی توسعه یافته در جنوب کشور به شمال کشور بود که این انتقال از طریق خط لوله انجام می شد. به همین اساسنامه این شرکت که در سال ۱۳۵۶ ، منطبق بر این وظیفه تنظیم شد. در آن سال وزارت نفت شکل نگرفته بود و به دلیل نبود نهاد حاکمیتی در صنعت نفت و گاز، در اساسنامه، شرکت ملی گاز یکی از شرکت های فرعی شرکت ملی نفت ایران بوده است. اما پس از پیروزی انقلاب، در سال ۵۸ وزارت نفت تشکیل شد و شرکت ملی گاز از شرکت های فرعی شرکت نفت خارج و به یکی از شرکت های تابعه وزارت نفت تبدیل شد.
همین تغییر جایگاه شرکت گاز منجر به بی اعتبار شدن اساسنامه این شرکت شد. در سال‌های پس از آن قوانین دیگری نیز تصویب شد که تاثیر مستقیم بر شرکت ملی گاز داشت که از جمله آن‌ها می توان به قانون نفت مصوب سال ۱۳۶۶ اشاره کرد که در تبصره ماده ۴ آن وزارت نفت مکلف به تنظیم نمودن اساسنامه شرکت‌های تابعه خود ظرف مدت یک سال شد. سایر قوانین تصویب شده، قانون اصلاح قانون نفت مصوب سال ۱۳۹۰ و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب سال ۱۳۹۱ بود که در آن‌ها نیز مجددا تاکید بر تنظیم اساسنامه های شرکت های تابعه وزارت نفت شد. در حال حاضر تنها اساسنامه شرکت ملی نفت ایران (در سال ۱۳۹۵) به تصویب مجلس رسیده است و اساسنامه شرکت ملی گاز ایران در دست بررسی جهت تصویب در مجلس شورای اسلامی است.
تعیین حدود، محور اصلی
عمده مسئله موجود در تدوین اساسنامه شرکت ملی گاز ایران، حدود اختیارات آن در بخش بالادستی میادین نفت و گاز (شامل اکتشاف، توسعه و بهره برداری) است که باعث شکل گیری بحث‌های زیادی در رسانه‌ها شده است. بنابراین در این متن با نگاهی کارشناسی به اصول کلی حاکم در تدوین اساسنامه پرداخته می‌شود و در ادامه با توجه به ملاحظات کشور پیشنهاد نهایی اعلام می‌شود.
۱-رعایت منطق تفکیک «حاکمیت» از «تصدی گری» به منظور حرکت به سمت حکمرانی دولت (وزارت نفت) و تجاری شدن شرکت‌های تابعه: اصل تفکیک حاکمیت (دولت) از تصدی گری (بنگاه‌های اقتصادی) در حوزه حکمرانی یکی از اصول حاکم اکثر کشورهای دنیا است؛ به گونه ای که نهادهای حاکمیتی سیاست ها و راهبردهای کلی کشور را تعریف می‌کنند و شرکت ها با نقش تصدی گری خود، مبتنی بر عملکرد تجاری و در جهت سیاست ها و راهبردهای کشور حرکت می کنند. در کشور ما نیز با توجه به قانون، اصلاح قانون نفت در سال ۹۰ و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب سال ۹۱ قدم‌هایی برای تحقق این منطق برداشته شده است. در همین راستا وزارت نفت به منظور تحقق سیاست‌های کلی نظام از طرف حکومت اسلامی بر منابع و ذخایر نفت و گاز اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی دارد و شرکت‌های تابعه این وزارتخانه به عنوان بازوهای عملیاتی آن عمل خواهند کرد.
با وجود این مبنای قانونی، متاسفانه نهاد حاکمیتی صنعت نفت و گاز هنوز شکل نگرفته است وبه گفته کارشناسان به نظر می رسد وزارت نفت در حال حاضر توانایی لازم را برای حکمرانی در این صنعت ندارد. عمده ترین دلیل این موضوع، بزرگ بودن شرکت ملی نفت و سابقه تاریخی کشور در این زمینه است؛ به گونه‌ای که شرکت نفت حتی پس از انقلاب و با وجود تشکیل وزارت نفت، عملا تمامی امور مربوط به صنعت نفت را در اختیار داشته است. بنابراین در عمل، شرکت‌های تابعه وزارت نفت در حال حاضر کارکرد «شرکت» بودن خود را از دست داده و به صورت «سازمان»هایی ذیل وزارت نفت فعالیت می‌کنند. نتیجه بدیهی رویه، عدم کارکرد تجاری شرکت‌های تابعه وزارت نفت و کاهش جدی بهره وری خواهد بود.
حرکت به سوی تجاری شدن شرکت گاز
اگرچه رسیدن به نقطه مطلوب در موضوع تفکیک حاکمیت از تصدی گری در صنعت نفت، نیازمند اتخاذ سیاست‌ها و تغییر رویه‌ها و ساختارهای دیگری نیز هست؛ با این وجود تدوین اساسنامه شرکت ملی گاز به عنوان یکی از اجزای این پازل، باید به گونه‌ای باشد که باعث تسهیل در روند شکل‌گیری نهاد حاکمیتی قدرتمند و همزمان حرکت به سمت تجاری شدن شرکت‌های تابعه باشد.
۲-ایجاد رقابت در جهت عملکرد بهینه در بخش بالادستی: لازمه از بین بردن عدم بهینه بودن در یک فعالیت اقتصادی، از بین بردن انحصار و ایجاد رقابت در آن فعالیت است. بر همین اساس توجه به این اصل در حوزه تدوین اساسنامه شرکت ملی گاز اهمیت بسیاری دارد. حوزه بالادستی صنعت نفت و گاز که شامل سه بخش اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری است؛ تا کنون به طور کامل در انحصار شرکت ملی نفت بوده است. خوشبختانه در قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت نیز زمینه ایجاد رقابت در حوزه بالادستی فراهم شده است؛ به گونه‌ای که وزارت نفت می‌تواند عملیات بالادستی را به هر شرکتی واگذار نماید.
البته این توضیح ضروری است که در مورد اساسنامه شرکت ملی گاز نیز باید سناریویی را پیشنهاد کرد که در این حوزه رقابت حداکثری ایجاد نماید. همانطور که قبلا اشاره شد تمامی سناریوهای قبلی، در حوزه بالادستی منجر به ایجاد انحصار می‌شوند. حتی در مدل انتزاع نیز بازار توسعه میادین بالادستی به گونه ای تفکیک می شود که باعث ایجاد انحصار خواهد شد. به گونه ای که توسعه میادین گازی بر عهده شرکت ملی گاز و توسعه میادین نفتی برعهده شرکت ملی نفت خواهد بود.
بررسی سه حوزه اشاره شده در بالادستی نفت و گاز نشان می‌دهد که در دو بخش اکتشاف و توسعه میدان، امکان ایجاد رقابت در شرکت‌های فعال در این حوزه وجود دارد تا به بهینه ترین عملکرد منجر شود. این امر در کشورهایی همچون نروژ به خوبی عملیاتی شده است. در مورد حوزه بهره برداری با توجه به قوانین فعلی کشور که امکان عقد قراردادهای تولید بلندمدت (قراردادهای مشارکت در تولید و امتیازی) را به وزارت نفت نمی‌دهد؛ به همین دلیل ایجاد انحصار در این بخش اجتناب ناپذیر به نظر می‌رسد.
گفتنی است ایجاد انحصار در بهره برداری، باوجود مخالفت با اصل رقابت، در سمت دیگر موجب ایجاد یکپارچگی در زنجیره ارزش افزوده نفت و گاز و به تبع آن مدیریت بهینه‌تر زنجیره نفت و گاز کشور توسط دو شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز می‌شود. در واقع شرکت گاز به عنوان بهره بردار میادین گازی همزمان تولید و مصرف را در اختیار داشته و علاوه بر مدیریت تراز گاز کشور، به دلیل انگیزه‌های تجاری به دنبال حداکثر کردن ارزش افزوده گاز در بین گزینه‌های موجود (پتروشیمی، صادرات گاز و...) خواهد بود. همچنین به طور خاص در مورد گاز، انحصار در بهره برداری گاز منجر به یکپارچگی تولید و پالایش گاز می‌شود که تقریبا در تمامی تجربه های جهانی مشاهده شده است.
اصول و قوانین باید حفظ شوند
در اجرایی شدن هر یک از این اصول توجه به ملاحظات و محدودیت های موجود و در قبال آن ارائه سناریویی گام به گام جهت رسیدن به اصول موجود بسیار حائز اهمیت است. نکته اساسی در این بخش این است که نباید به واسطه وجود ملاحظات موجود، اصول زیر سوال بروند بلکه باید روش اجرایی خود جهت رسیدن به اصول تنظیم شود. در ادامه به ملاحظات رسیدن به مدل مناسب می‌پردازیم:
۱. لزوم ایجاد متولی اجرایی واحد در حوزه تجارت گاز (واردات، صادرات، سواپ): ایران سومین تولید کننده گاز دنیا است، اما در بین ۱۰ کشور صادرکننده گاز هیچ جایگاهی نداشته و کمتر از ۲ درصد از تجارت گاز جهان را در اختیار دارد. این در حالی است که هدف‌گذاری سند چشم انداز ۱۴۰۴ دستیابی ایران به سهم ۸ تا ۱۰ درصدی از تجارت گاز است. تقویت حضور ایران در حوزه تجارت گاز (به ویژه از طریق خط لوله) دارای مزایای اقتصادی و سیاسی بسیاری است. نشانه بارز این امر عدم تحریم صادرات گاز ایران به ترکیه و عراق در طول دو دوره تحریم اخیر است که نشان از تحریم ناپذیر بودن صادارت گاز دارد.
علی حسینی، کارشناس انرژی با اشاره به اینکه یکی از ملزومات افزایش سهم تجارت گاز کشور در جهان، ایجاد متولی واحد برای تجارت گاز است تا بتواند به طور یکپارچه مدیریت و راهبری مذاکرات گازی را در اختیار گیرد، گفت: از طرف دیگر ضروری است متولی تجارت گاز کشور، تولید گاز را نیز در اختیار داشته باشد تا اولا مدیریت تراز گاز کشور به منظور صادرات و واردات را به صورت بهینه انجام بدهد. و از سویی دیگر باید توجه داشت که توسعه بسیاری از میادین گازی کشور در سال‌های آینده متوقف بر انعقاد قرارداد صادرات گاز است؛ چرا که سرمایه گذاری لازم برای توسعه میدان بایستی از عواید ناشی از تولید (صادرات گاز) انجام پذیرد.
وی افزود: تجربه ایجاد متولی انحصاری تجارت گاز در کشور روسیه به عنوان بزرگترین صادرکننده گاز قابل مشاهده است. در واقع سال‌ها صادرات گاز از طریق خط لوله و ال.ان.جی منحصرا در اختیار شرکت گازپروم بوده که این امر یکی از عوامل افزایش سهم تجارت گاز روسیه در جهان بوده است. روسیه پس از این دوره انحصار و رسیدن به سطح مطلوبی از تجارت گاز و گرفتن سهم بازار خود در منطقه و جهان، این انحصار را از سال ۲۰۱۴ میلادی تنها در حوزه صادرات ال.ان.جی برداشت؛ که نشان از حرکت آرام روسیه پس از تثبیت جایگاهش در حوزه تجارت گاز، به سمت کاهش انحصار صادرات است.
گازپروم، یک نمونه موفق
به گفته این کارشناس انرژی گازپروم در حوزه بالادست نیز حضوری فعال دارد به گونه ای که عمده تولید گاز روسیه را این شرکت تولید می‌کند. همین امر باعث شده که شرکت گازپروم بتواند با در اختیار داشتن تولید و انحصار صادرات به بستن قراردادهای بلند مدت در این حوزه بپردازد. بنابراین باید گفت ایران نیز با توجه به ظرفیت گازی خود، باید در یک دوره زمانی با ایجاد متولی انحصاری صادرات گاز، جایگاه مطلوب خود در بازار گاز را بدست بیاورد.
حسینی اظهار داشت: با وجود لزوم ورود شرکت ملی گاز به حوزه بالادست به دلایل مطرح شده، نیاز است که ابتدا زمینه لازم برای عملکرد بهینه شرکت ایجاد شود؛ چرا که شرکت ملی گاز تجربه چندانی در حوزه بالادست ندارد. بنابراین روند ورود این شرکت به حوزه بالادستی باید به تدریج و مبتنی بر عملکرد شرکت در میادین قبلی واگذار شده باشد. بنابراین پیشنهاد می‌شود که ورود شرکت ملی گاز به حوزه بالادست، در ابتدا از حوزه بهره‌برداری (تولید)، به ویژه بهره‌برداری میادین گازی متعلق به شرکت نفت مناطق مرکزی آغاز شده و سپس به توسعه میادین کوچک گازی توسعه نیافته وارد شود تا عملکرد شرکت در این بخش، زمینه ساز افزایش حضور شرکت ملی گاز در حوزه بالادست باشد. از این منظر سپردن میادین عظیمی مانند پارس جنوبی به شرکت ملی گاز باید در اولویت‌های بعدی قرار گیرد.
وی ادامه داد: پیشنهاد می‌شود که اساسنامه گاز به گونه‌ای تدوین شود که تمامی وظایف و اختیارات حال حاضر شرکت ملی گاز حفظ شود؛ ضمن اینکه امکان ورود شرکت ملی گاز به بالادست (اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری) فراهم شود. در لایه رگولاتوری که در حیطه اختیارات وزارت نفت قرار می گیرد نیز پیشنهاد می شود که در وهله نخست ورود شرکت گاز به حوزه بالادست، با اولویت ورود به حوزه بهره‌برداری میادین گازی و در مرحله بعد توسعه میادین کوچک و متوسط آغاز شود.از سویی دیگر متولی صادرات گاز برای یک دوره زمانی معین، به صورت انحصاری شرکت ملی گاز باشد.
