اتلاف انرژی در بخش دولتی معادل 500 میلیون بشکه نفت در سال است
نبض نفت- قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به عنوان قانون اصلی در زمینه یارانه انرژی؛ در پی توزیع عادلانه یارانه‌ها، افزایش کارایی اقتصادی، افزایش رفاه خانوارها با نقدی کردن یارانه‌ها، کاهش زمنیه قاچاق سوخت؛ کاهش هزینه‌های دولت، شفافیت بیشتر یا پرداخت یارانه نقدی و حفظ محیط زیست بود.
در سال‌های اجرای قانون هدفمندی ،کل منابع حاصل از افزایش قیمت‌های موضوع قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص پیدا نکرد.
بخشی از این منابع بابت مالیات بر ارزش افزوده حامل‌های انرژی به دولت و شهردار‌ها پرداخت شد. بخش دیگری از منابع میان شرکت‌های تولید کننده این حامل‌ها(نظیر شرکت‌های پالایش و پخش، گاز، توانی و آبفا) بابت هزینه فراورش،توزیع، انتقال و فروش بر اساس بودجه مصوب شرکت‌ها توزیع شد.
همچنین بخشی نیز بابت تکالیف قانونی مصرف شده و باقی مانده وجوه به حساب سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها جهت اجرای اهداف و تکالیف مقرر در مواد 7 و 8 قانون هدفمند کردن یارانه‌ها واریز شد.
به عبارت دیگر طی سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۶ در مجموع حدود ۲۳۱ هزار میلیارد تومان از ۴۶۲ هزار میلیارد تومان (کل منابع حاصل از فروش برق و فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی) به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص یافت.
با تصویب ماده 39 قانون برنامه ششم توسعه، توزیع منابع حاصل از اجرای قانون شفاف شد و در قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ در جدول تبصره ۱۴ به این موضوع پرداخته شد. در سال ۱۳۹۸ فقط 45 درصد از کل منابع حاصل از اجرای قانون به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص خواهد یافت.
قصور در نحوه اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها بی‌توجهی اساسی به سایر قوانین مکمل (از جمله قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت، قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی و قانون رفع موانع تولید و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 ) توزیع منابع حاصل از اجرای قانون در میان اهداف متعدد و نامرتبط با حوزه انرژی و بی‌توجهی به ریشه‌های اصلی ناکارآمدی حوزه انرژی از جمله عوامل عدم دستیابی به اهداف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها بوده است.
طبق مفاد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها موظف شده بود تا سقف ۵۰ درصد از منابع را صرف پرداخت یارانه (نقدی و غیرنقدی) اجرای نظام جامع تامین اجتماعی، تامین سلامت، مسکن، اشتغال و برنامه‌های حمایت اجتماعی نماید اما طی سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۷ حدود ۹۰ درصد از مصارف سازمان به پرداخت یارانه نقدی به خانوارها اختصاص یافت و عملا اجرای ماده 8 قانون عمدتا با رویکرد اصلاح فرایندها و بهینه‌سازی مصرف سوخت در واحدهای تولیدی نادیده گرفته شد.
با توجه به ابهام‌ها و مشکلات متعدد در قانون، در مجموع قانون هدفمند کردن یارانه‌ها نتوانسته است به اهداف از پیش تعیین شده خود دست یافته و اصلاح موردی آن گره‌گشا نخواهد بود و نیاز به بازنگری اساسی دارد.
عملکرد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها
منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها پس از اجرای هدفمندی یارانه‌ها
مجموع درآمد حاصل از فروش داخلی و صادرات فرآورده‌های نفتی و برق در سال ۱۳۹۰ حدود ۴۳ هزار میلیارد تومان بوده که این رقم در سال ۱۳۹۶ به حدود ۹۶ هزار میلیارد تومان رسیده است. در تبصره ۱۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۷ پیش‌بینی شد مجموع منابع حاصل از اجرای قانون حدود ۹۹ هزار میلیارد تومان و در سال ۱۳۹۸ حدود ۱۴۱ هزار میلیارد تومان خواهد بود.
جدول درآمد حاصل از فروش قیمت حامل‌های انرژی و اب در داخل کشور از سال 90 تا 98- ارقام میلیارد ریال
نحوه توزیع منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها
یکی از مسائل پرچالش اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مفهوم عبارت خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون مندرج در مواد ۷، ۸ و ۱۱ قانون مذکور بوده است. طبق قانون، دولت اجازه داشت خالص وجوه حاصل از اجرای قانون را به صورت ۵۰ درصد برای کمک به خانوارها، ۳۰ درصد برای کمک به تولید و ۲۰ درصد برای جبران هزینه‌های دولت مصرف نماید.
تعابیر متعددی از خالص وجوه وجود داشت دولت دهم مدعی بود که به وجوه حاصل از فروش حامل‌های انرژی در داخل کشور نباید مالیات بر ارزش افزوده تعلق گیرد، اما مجلس به سبب تلاش برای تقویت بودجه شهرداری‌ها معتقد بود فروش حامل‌های انرژی در کشور مشمول مالیات بر ارزش افزوده بوده و پس از کسر مالیات وجوه باقیمانده به حساب سازمان هدفمندی یارانه واریز می‌شود.
اختلاف بعدی بر سر هزینه‌های شرکت‌های تولیدکننده انرژی مانند شرکت ملی پالاش و پخش فراورده‌های نفتی، شرکت ملی گاز، توانیر و آبفا بود. بعد از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و افزایش حدودا ۵ برابری قیمت انرژی در کشور در زمستان 89 دولت وقت مدعی بود که هزینه‌های این شرکت‌ها باید بر اساس قیمت‌های قبلی محاسبه شود و منابع جدی متعلق به سازمان هدفمندسازی یارانه‌هاست.
به تدریج در سال‌های بعد با افزایش تورم و در نتیجه افزایش هزینه‌های شرکت‌ها، مطالبه آنها برای افزایش سهم خود از منابع حاصل از فروش حامل‌های انرژی بیشتر شده و هر کدام تا آنجا که توانستند سعی در بزرگ کردن سهم خود از منابع حاصل نمودند. در سال‌های اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، سهم شرکت‌ها از این منابع معمولا توسط معاون اول رئیس‌جمهور تعیین شده است در حالی که به نظر می‌رسد لازم است مجلس شورای اسلامی برای تعیین سهم شرکت‌ها از منابع حاصل از افزایش قیمت حامل‌ها، قواعد و معیارهایی در نظر بگیرد.
در نتیجه در مورد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون اینگونه مقرر شد که از سر جمع منابع حاصل از فروش حامل‌های انرژی در داخل کشور مالیات بر ارزش افزوده و هزینه‌های شرکت‌ها کسر گردد و مابقی به حساب سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها واریز شود. میزان سهم هر یک از این بخش‌ها در طول سال‌های گذشته نیز عمدتا از طریق چانه‌زنی در دولت تعیین شده است.
از سال ۱۳۹۳ بخش دیگری از منابع حاصل از فروش انرژی به جای اختصاص به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها به تکالیفی که قانونگذار تعیین کرده از جمله ۱۴.۵ درصد سهم شرکت نفت از فروش نفت،۵ درصد سهم بازسازی خطوط لوله انتقال نفت، قیر رایگان به پروژه‌های راه و روستایی و .. سهم صندوق توسعه ملی از صادرات فرآروده ۱۰ درصد سهم گازرسانی و طرح‌های بهینه‌سازی انرژی اختصاص یافت.
به عبارت دیگر در سال‌های اجرای قانون کل منابع حاصل از افزایش قیمت‌های موضوع قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص پیدا نکرد. بخشی از این منابع (بر اساس قانون مالیات بر ارزش افزوده) بابت مالیات بر ارزش افزوده حامل‌های انرژی به دولت و شهرداری‌ها پرداخت شد. بخش دیگری از منابع میان شرکت‌های تولید کننده این حامل‌ها ( نظیر شرکت‌های پالایش و پخش، گاز، توانیر و آبفا) بابت هزینه فرآورش، انتقال، توزیع و فروش بر اساس بودجه مصوب شرکت‌ها توزیع شد. بخشی نیز بابت تکالیف قانونی مصرف شده و باقی مانده وجوه به حساب سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها جهت اجرای اهداف و تکالیف مقرر در مواد 7 و 8 قانون هدفمند کردن یارانه‌ها واریز شد.
نکته مهم دیگر آن است که تعیین سهم هر یک از بخش ها (به غیر از مالیات بر ارزش افزوده) بر اساس یک رویه مشخص و مدونی که در قانون مشخص شده باشد صورت نمی پذیرد و می توان گفت چانه زنی بخش های مختلف و اضطرارهای پیش روی دولت، تعیین کننده‌های اصلی سهم هر یک از بخش هاست. البته از سال ۱۳۹۳ دولت برای اجرای تبصره های مرتبط با قانون هدفمند کردن یارانه ها در بودجه های سنواتی آیین نامه های اجرایی تهیه و ابلاغ کرده است که نسبت به گذشته تا حدودی به شفافیت نحوه توزیع منابع میان بخش های سه گانه فوق کمک می‌کند.
نکته قابل توجه در توزیع منابع این است که همان طور که در جدول ۲ مشاهده می شود، سهم سازمان هدفمندسازی یارانه ها از کل منابع، کاهشی و از ۶۷ درصد کل منابع در سال ۱۳۹۰ به ۳۶ درصد کل منابع در سال ۱۳۹۵ نزول کرده است.
البته با اعتراض مجلس به این روند، سهم سازمان هدفمندسازی در سال ۱۳۹۶ به ۴۴ درصد رسیده است. در مجموع می توان گفت، تنها ۵۰ درصد از کل منابع حاصل از فروش برق و فراورده های نفتی و گاز طبیعی به سازمان هدفمندسازی یارانه ها اختصاص یافته است.
به عبارت دیگر، در سال های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۶ حدود ۲۳۱ هزار میلیارد تومان از ۴۶۲ هزار میلیارد تومان از کل منابع حاصل از فروش برق و فراورده های نفتی و گاز طبیعی به سازمان هدفمندسازی یارانه ها اختصاص یافته است.
سهم مالیات ها از منابع حدود ۹ درصد ثابت مانده است. تکالیف قانونی نیز ۱۹ درصد منابع را در سال ۱۳۹۵ به خود اختصاص داده است. ولی در سال ۱۳۹۶ سهم این بخش به ۱۱ درصد منابع کاهش یافته است. سهم سایر مصارف هدفمندی که شامل هزینه‌های شرکت‌های عرضه کننده انرژی است، طی سال ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۶ از ۲۴ درصد به ۳۶ درصد افزایش داشته است.
با تصویب ماده (۳۹) قانون برنامه ششم توسعه، توزیع منابع حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها شفاف شد و در قوانین بودجه سال های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ در جدول تبصره ۱۴ به این موضوع پرداخته شد. همان طور که در جدول ۲ نیز درج شده است، براساس قانون بودجه سال ۱۳۹۸ فقط ۴۵ درصد از کل منابع حاصل از اجرای قانون به سازمان هدفمندسازی یارانه های اختصاص می یابد.
سهم سازمان هدفمندی یارانه‌ها از منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها
بر اساس گزارش‌های دریافتی از دیوان محاسبات و سازمان هدفمندی یارانه‌ها، پرداختی به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها از محل منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها طی سال‌های 1389 تا 1396 حدود 234 هزار میلیارد تومان بوده است.
علاوه بر منابعی که در نتیجه افزایش قیمت حامل های انرژی به سازمان هدفمندسازی یارانه ها اختصاص پیدا کرده، همواره مبالغی در سال های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۵ از بودجه عمومی کشور از محل منابع مربوط به یارانه نان، برق و سایر کالا و خدمات (نظیر ردیف های ۵۲۰۰۰۰-۱۲ و ۵۲۰۰۰۰-۱) در اختیار سازمان هدفمندسازی یارانه ها قرار گرفته است. در نتیجه، حدود ۷۶ هزار میلیارد تومان از محل بودجه عمومی (و ۸ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۸۹ از منابع بانک مرکزی به سازمان هدفمندسازی یارانه ها پرداخت شده است.
در مجموع، در سال های مذکور حدود ۳۱۰ هزار میلیارد تومان به سازمان پرداخت شده است که ۷۶ درصد این منابع از محل افزایش قیمت ها و بقیه از محل بودجه عمومی (و ۸ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۸۹ از منابع بانک مرکزی بوده است.
این در حالی است که براساس قوانین بودجه سنواتی منابع سازمان می توانست تا بیش از ۳۹۱ هزار میلیارد تومان از محل افزایش قیمت ها و بودجه عمومی) افزایش یابد. به بیان دیگر درصد تحقق منابع پیش بینی شده برای سازمان در سال های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۶ حدود ۷۹ درصد بوده است.
تحقق منابع سازمان در سال های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۶ بسیار متفاوت بوده است. کمترین میزان تحقق منابع در سال ۱۳۹۰ (۷۳ درصد) با حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان و بیشترین تحقق منابع در سال ۱۳۹۷ (۱۲۸ درصد) با حدود ۵۶ هزار میلیارد تومان صورت گرفته است.
به علاوه، سرجمع تحقق منابع سازمان نیز روند متغیری داشته است. سر جمع منابع تحقق یافته سازمان در سال ۱۳۹۰ حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان بوده و با روند افزایشی به حدود ۴۷ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۳ رسیده است. اما از سال ۱۳۹۴ سازمان هدفمندسازی با کاهش تحقق منابع مواجه شده، به طوری که در سال ۱۳۹۶ منابع تحقق یافته سازمان کمتر از ۴۲ هزار میلیارد تومان بوده است.
البته همان طور که در قسمت قبل توضیح داده شد، این کاهش منابع سازمان با وجود افزایش درآمدهای حاصل از سرجمع فروش فراورده‌ها، به دلیل افزایش هزینه های شرکت ها و پرداخت بابت تکالیف قانونی بوده است.
در سال های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۷، از سر جمع منابع 390 هزار میلیارد تومانی سازمان، ۷۳ / 3 درصد آن از محل تعیین شده در قانون هدفمند کردن یارانه ها تأمین و مابقی آن بودجه عمومی (23 درصد) و استقراض (3.7 درصد) تأمین شده است جدول ۵ ترکیب مصارف قانون هدفمند کردن یارانه ها را در طی سال های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۷نشان می دهد. نکاتی که از جدول ۵ به دست می آید، به شرح ذیل است:
• ترکیب مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه ها برای مصارف آن قانون (۵۰ درصد برای کمک به خانوارها، ۳۰ درصد برای کمک به تولید و ۲۰ درصد برای جبران هزینه های دولت)، در هیچ یک از سال های اجرای قانون مذکور رعایت نشده است. به نحوی که در عمل، پرداخت یارانه های نقدی، حدود ۹۰ درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه ها را به خود اختصاص داده است.
• علی رغم اینکه مجلس شورای اسلامی در قوانین بودجه سنواتی، همواره بر اختصاص درصدی از منابع هدفمندسازی برای کمک به تولید موضوع ماده (۸) قانون هدفمند کردن یارانه ها تأکید کرده است، در عمل طی این سال ها فقط 1.8 درصد مصارف به تولید اختصاص یافته است.
-علی رغم مفاد بند «ب» تبصره ۳۴ قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر اختصاص ۱۰ درصد از کل منابع هدفمندسازی یارانه ها به حوزه سلامت، 2.4 درصد به این بخش اختصاص یافته است که البته این مقدار از پرداخت ها صرفا از سال ۱۳۹۲ به بعد صورت گرفته و در سال های پیش از آن علی رغم حکم مقرر در قانون برنامه پنجم توسعه، هیچ سهمی برای این موضوع اختصاص نیافته است.
جمع بندی
قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به اهداف مورد نظر شامل عادلانه‌کردن نظام توزیع یارانه‌ها، افزایش کارایی اقتصادی، افزایش رفاه با پرداخت نقدی،کاهش زمینه قاچاق سوخت، کاهش هزینه‌های دولت، شفافیت پرداخت یارانه نقدی و حفظ محیط زیست به دلایل زیر دست پیدا نکرد.
1- تخلفات فراوان در نحوه اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها
ترکیب مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها برای مصارف آن قانون (50 درصد برای کمک به خانوارها، 30 درصد برای کمک به تولید و 20 درصد برای جبران هزینه‌های دولت) در هیچ یک از سال‌های 1389 تا 1397 رعایت نشده است. به نحوی که که در عمل، پرداخت یارانه های نقدی، حدود ۹۰ درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه ها را به خود اختصاص داده و حدود ۲ درصد مصارف نیز صرف تولید شده است. به علاوه، حدود ۲ درصد مصارف نیز به حوزه سلامت تخصیص داده شده است.
در مجموع، اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها در خصوص توزیع یارانه نقدی مسیر صحیحی را طی نکرد. توفیق در اجرای سیاست نقدی کردن یارانه ها نیازمند شناخت اقشار جامعه از لحاظ درآمدی بود که محقق نشد. در ضمن، پرداخت هدفمند یارانه نقدی مستلزم اتصال سامانه های مالیاتی و یارانه ای بوده به گونه ای که اطلاعات این سامانه ها در بازه زمانی مشخص به روز شود.
۲. بی توجهی اساسی به سایر قوانین مکمل (از جمله قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت، قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی، قانون رفع موانع تولید و قانون اجرای سیاست های اصل چهل و چهارم قانون اساسی)
استفاده صرف از ابزارهای قیمتی برای مدیریت تقاضای انرژی یا بهینه سازی مصرف سوخت ناکافی بوده او لازم است از ابزارهای غیرقیمتی نیز استفاده شود. قانون توسعه حمل و نقل عمومی مصوب سال ۱۳۸۶ او قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مصوب سال ۱۳۹۰ زمینه ساز به کار گیری ابزارهای غیرقیمتی برای تحقق اهداف قانون هدفمند کردن یارانه ها بودند که به درستی اجرا نشدند.
٣. توزیع منابع حاصل از اجرای قانون در میان اهداف متعدد و نامرتبط با حوزه انرژی
یکی از مهم ترین نقاط ضعف قانون هدفمند کردن یارانه ها، توزیع منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی بین مصارف متعدد از جمله کمک به حوزه سلامت، کمک به اشتغال جوانان، افزایش مستمری و... است به گونه ای که عملا منابعی برای تحقق اهداف اصلی قانون که کاهش شدت انرژی بود، نمانده است.
به علاوه، با اصرار مجلس شورای اسلامی در تبصره ۱۴ بودجه سال ۱۳۹۷، برای اجرای ماده ۳۹ قانون برنامه ششم توسعه، برای اولین بار از زمان اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها، همه منابع حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها مد نظر قرار گرفت و ضروری است این روند شفاف سازی ادامه یابد.
4. بی توجهی به ریشه‌های اصلی ناکارآمدی حوزه انرژی
ایراد مهم قانون در نظر نگرفتن نقش عرضه انحصاری دولت انرژی در مصرف بالای انرژی در کشور بوده است به گونه‌ای که قانون هدفمند کردن یارانه‌ها فقط اشاره مختصری به ضرورت ارتقای راندمان نیروگاه‌ها و کاهش اتلاف شبکه توزیع داشته اما توجه جدی به اصلاح تلفات زنجیره عرضه انرژی ندارد. این در حالی است که بخش عمده‌ای از انرژی کشور در پالایشگاههای نفت و گاز و نیروگاه‌های برق به هدر می‌رود تلفات بخش عرضه انرژی قبل از اینکه به دست مصرف کننده نهایی برسد تقریباً سالیانه معادل ۵۰۰ میلیون بشکه نفت خام یا روزانه ۱.۳ میلیون بشکه نفت است کاهش میزان تلفات در زنجیره تولید تا مصرف انرژی خود می تواند گامی بسیار مهم در راستای عمل کردن یارانه‌ها باشد که عمده آن نیز در اختیار بخش دولتی است
5. بی توجهی به زمینه‌های تغییر تکنولوژی های انرژی بر
اصولاً در صورت نبود دسترسی به امکان تغییر تکنولوژی انرژی بر افزایش قیمت انرژی یا تمام آن به مصرف کننده منتقل شده و موجب توقف تولید خواهد شد. به عبارت دیگر افزایش قیمت حامل‌های انرژی اگر با تغییر تکنولوژی همساز نباشد اثر معناداری بر رشد تولید افزایش اشتغال و سایر متغیرهای حقیقی اقتصاد ندارد.
در وضعیت کنونی که دسترسی به تکنولوژی های مدرن با بازدهی بالا دشوار است و بنگاه‌ها نیز به دلیل افزایش نرخ ارز دارای توان مالی کافی برای تغییر تکنولوژی نیستند افزایش قیمت حامل های انرژی ممکن است موجب کاهش مصرف در بخش خانگی شود اما بنگاه ها فقط از طریق کاهش تولید می توانند به آن واکنش نشان دهند در مجموع ضروری است که قانون هدفمندی یارانه‌ها بر اساس بازخوردهای به دست آمده در حین اجرا بازنگری شود در رویکرد جدید علاوه بر سیاست‌های قیمتی سیاست‌های قیمتی با ملاحظه امکان‌پذیری سه‌گانه مالی فنی و اقتصادی به طور جدی مورد توجه قرار گیرد.
