نقص مضاعف دادنامه دیوان عدالت اداری درباره قراردادهای بالادستی نفتی

مقدمه

یکی از ایرادات وارد بر «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب شانزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات دهم شهریورماه 1395 و الحاقات بیست و هفتم خردادماه 1396 جابجایی غیرقانونی پارادایم یا الگوواره انحصار دولت در سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت فعالیت‌ها و بنگاه‌هایی با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز می‌باشد.

در دادنامه اخیرالصدور هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری علیرغم اینکه به این ایراد به‌عنوان یکی از دلایل شاکی برای ابطال این تصویب‌نامه اشاره شده ولی درنهایت راجع به آن تعیین تکلیف نگردیده است. این ادعا پیش‌تر در مطلب دیگری مورد اثبات قرار گرفت.

یکی دیگر از ایرادات وارد بر این تصویب‌نامه، نقض اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی به‌عنوان انفال مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی به جهت به رسمیت شناختن «حق مدیریت» بنگاه غیردولتی فروشنده خدمات در موضوع فعالیت‌های انحصاری دولت می‌باشد.

در دادنامه اخیرالصدور هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری، علیرغم اینکه به این ایراد به‌عنوان یکی از دلایل شاکی برای ابطال این تصویب‌نامه اشاره شده و در نظریه تهیه‌کننده گزارش برای این هیئت نیز به وارد بودن این ایراد تصریح شده است؛ ولی درنهایت راجع به آن تعیین تکلیف نگردیده است. در ادامه این ادعا مورد اثبات قرار گرفته است.

البته استدلال انجام‌شده برای دیگر ایراد تعیین تکلیف گردیده در این دادنامه (اعمال صلاحیت هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی) نیز محل بحث است که در نوشتار بعدی، جداگانه موردبررسی قرار خواهد گرفت.

1. نقض انحصار دولت در حق مدیریت فعالیت استخراج و تولید نفت خام و گاز

1. 1. به‌موجب ماده 2 قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه 1390: «کلیه منابع نفتی جزء انفال و ثروت‌های عمومی است. اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع مذکور به نمایندگی از طرف حکومت اسلامی بر عهده وزارت نفت است.»

به‌موجب ماده 2 قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن‌ماه 1386 با اصلاحات بعدی: «فعالیت‌های اقتصادی در جمهوری اسلامی ‌ایران شامل تولید، خرید و یا فروش کالاها و یا خدمات به سه گروه زیر تقسیم می‌‌شود:

گروه یک ـ تمامی فعالیت‌های اقتصادی به‌جز موارد مذکور در گروه دو و سه این ماده؛

گروه دو ـ فعالیت‌های اقتصادی مذکور در صدر اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی به‌جز موارد مذکور در گروه سه این ماده؛

گروه سه ‌ـ فعالیت‌ها، مؤسسات و شرکت‌های مشمول این گروه عبارت‌اند از: ...

4) شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز...

6) معادن نفت و گاز...».

به‌موجب ماده 3 این قانون «... (ج) سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت‌ها و بنگاه‌های مشمول گروه سه ماده 2 این قانون منحصراً در اختیار دولت است.

تبصره 1- خرید خدمات مالی، فنی، مهندسی و مدیریتی از بنگاه‌های بخش‌های غیردولتی در فعالیت‌های گروه سه ماده (2) این قانون به‌شرط حفظ مالکیت صد درصد ‌(100%) دولت طبق آئین‌نامه‌ای که ظرف مدت شش ماه به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی با هماهنگی دستگاه‌های ذی‌ربط به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد، مجاز است.»

از ترکیب مفاد بند (4) گروه سه ماده 2 با بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی این نتیجه به‌دست می‌آید که: انحصار دولت بر شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز هم ناظر است به سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت و هم ناظر است بر موضوع فعالیت و هر بنگاه‌ تشکیل‌شده برای انجام این موضوع فعالیت؛ بنابراین سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز هم در موضوع فعالیت و هم در هر شکل از انواع روش‌های بنگاه‌داری در انحصار دولت است.

در این موارد به‌موجب تبصره (1) بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی از بنگاه‌های بخش‌های غیردولتی به‌شرط حفظ مالکیت صد درصد ‌(100%) دولت، فقط خرید خدمات مالی، فنی، مهندسی و مدیریتی از بنگاه‌های بخش‌های غیردولتی امکان‌پذیر است.

به‌موجب ماده ۵ آیین نامه اجرایی تبصره (۱) بند (ج) ماده ۳  قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هفدهم مردادماه ۱۳۸۸ نیز مجدداً تأکید گردیده است: «اقدام دستگاه‌ها در خرید خدمات از بنگاه‌های غیردولتی باید به‌گونه‌ای باشد که سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت فعالیت‌های موضوع این آیین‌نامه همچنان در اختیار دولت باشد.»

1. 2. «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب شانزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات دهم شهریورماه 1395 و الحاقات بیست و هفتم خردادماه 1396 در بند (ت) ماده 8 و تبصره بند (الف) ماده 11 انحصار دولت در مدیریت فعالیت‌ها و بنگاه‌هایی با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز را نقض نموده است.

به‌موجب بند (ت) ماده 8 این تصویب‌نامه: «در هر قرارداد کارگروه مشترک مدیریت قرارداد تشکیل می‌شود که نظارت بر کلیه عملیات طرح را بر عهده داشته و تصمیمات فنی، مالی و حقوقی در چارچوب قرارداد، واگذاری پیمان‌های دست‌دوم و نیز برنامه مالی عملیاتی سالانه را اتخاذ می‌نماید. مسئولیت اجرای عملیات در چارچوب برنامه مالی عملیاتی مصوب بر عهده طرف دوم قرارداد می‌باشد. این کارگروه از تعداد مساوی نمایندگان طرف‌های اول و دوم قرارداد با حق رأی مساوی تشکیل می‌گردد. تصمیمات این کارگروه به‌اتفاق آرا می‌باشد و باید به تائید مقام مجاز در شرکت ملی نفت ایران برسد.»

همچنین به‌موجب تبصره بند (الف) ماده ۱۱ این تصویب‌نامه: «در مورد میدان‌ها یا مخزن‌های در حال تولید و بهره‌برداری، درصورتی‌که طرف اول برای مرحله بهره‌برداری، ‌انجام عملیات بهره‌برداری را با مشارکت یکی از شرکت‌های تابعه خود ضروری دانسته و این موضوع به تأیید وزارت نفت نیز برسد. بین طرف دوم و قرارداد و شرکت تابعه شرکت ملی نفت ایران یک موافقت‌نامه عملیاتی مشترک امضا می‌شود. این عملیات با حفظ مسئولیت پشتیبانی و نظارت کامل فنی، مالی، حقوقی و تخصصی طرف دوم قرارداد، همراه با تأمین تجهیزات، قطعات و مواد مصرفی لازم توسط وی، به‌صورت مشترک انجام می‌شود. شرکت تابعه ذی‌ربط موظف است در بهره‌برداری از تأسیسات موضوع قرارداد، کلیه دستورالعمل‌های فنی، حرفه‌ای و برنامه‌های عملیاتی طرف دوم قرارداد را که به تأیید شرکت ملی نفت ایران رسیده است، رعایت و اجرا نماید.»

بنابراین پیشنهاد شرکت ملی نفت ایران یا شرکت‌های تابعه آن به نمایندگی از آن شرکت به‌عنوان طرف اول قرارداد می‌تواند توسط شرکت/شرکت­های صاحب صلاحیت نفتی به‌عنوان طرف دوم قرارداد در کارگروه مشترک مدیریت قرارداد تصویب نگردد. در این صورت اساساً هیچ‌گاه تصمیمی اتخاذ نمی‌شود که نوبت به تائید و اعمال حق مدیریت انحصاری مقام مجاز در شرکت ملی نفت ایران برسد.

این تأثیر سلبی اراده شرکت/شرکت­های صاحب صلاحیت نفتی به‌عنوان طرف دوم قرارداد در اتخاذ تصمیم در کارگروه مشترک مدیریت، دیگر خرید مجاز خدمات از بنگاه‌های غیردولتی مقرر در تبصره (1) بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی و ماده 5 آیین‌نامه اجرایی آن محسوب نمی‌شود و اعمال غیرمجاز حق مدیریت فعالیت استخراج و تولید نفت خام و گاز به همراه و مشترک در حق انحصاری مدیریت دولت مقرر در بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی می‌باشد که نتیجتاً منجر به نقض اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی به‌عنوان انفال مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی مقرر در ماده 2 قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه 1390 می‌گردد؛ زیرا اعمال حق مدیریت مشترک با بنگاه غیردولتی قطعاً مانع اعمال بخشی جدی از حق حاکمیت وزارت نفت از طریق شرکت ملی نفت ایران یا شرکت‌های تابعه آن خواهد شد.

2. عدم تعیین تکلیف ایراد نقض قانون توسط دیوان عدالت اداری

مورد نقض قانون موضوع قسمت پیشین، در دیوان عدالت اداری مورد اعتراض قرار گرفت و به‌عنوان «دلیل دوم شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت» در دادنامه هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری نیز بدان اشاره‌شده است.

جالب‌ آن است که این ایراد ازنظر تهیه‌کننده گزارش برای هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری نیز وارد به نظر آمده ولی در متن رأی این هیئت اظهارنظر راجع به آن‌هم مورد بی‌توجهی قرار می‌گیرد.

بدیهی است نتیجه قهری وارد دانستن ایراد به رسمیت شناختن «حق مدیریت» بنگاه غیردولتی فروشنده خدمات در موضوع فعالیت‌های انحصاری دولت، پذیرش نقض اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی به‌عنوان انفال، مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی موضوع ماده 2 قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه 1390 می‌باشد؛ زیرا اعمال حق مدیریت مشترک با بنگاه غیردولتی قطعاً مانع اعمال بخشی جدی از حق حاکمیت وزارت نفت از طریق شرکت ملی نفت ایران یا شرکت‌های تابعه آن خواهد شد.

آنچه محل بحث است آن است که به هنگام رد دلایل شاکی در قسمت اسباب موجه دادنامه، هیچ استدلالی در قبول یا رد این ادعای نقض قانون توسط مقرره مورد اعتراض مشاهده نمی‌شود.

نتیجه

نه‌تنها ایراد مهم نقض قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی مبنی بر انحصار دولت در مدیریت فعالیت‌ها و راه‌اندازی بنگاه‌هایی با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز توسط «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» در دادنامه هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری تعیین تکلیف نگردیده است؛

بلکه ایراد مهم نقض اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی به‌عنوان انفال مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی به جهت به رسمیت شناختن «حق مدیریت» بنگاه غیردولتی فروشنده خدمات در موضوع فعالیت‌های انحصاری دولت توسط این تصویب‌نامه نیز در این دادنامه تعیین تکلیف نگردیده است.

روشن است که دادنامه هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری به جهت عدم رسیدگی به این دو ایراد وارد بر «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» ناقص است و نیاز به تکمیل دارد. درواقع آنچه به‌عنوان دلیل شاکی برای ابطال مواد 4، 8 و 11 تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز در «مقدمه» دادنامه هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری آورده شده است در «اسباب موجهه» برای صدور دادنامه، تعیین تکلیف نگردیده است و درنتیجه «منطوقِ» این دادنامه ازاین‌جهت کامل نیست.

اگر به «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» از منظر ابزار قانونی جابجایی پارادایم (Paradigm Shift) انحصار دولت در مدیریت فعالیت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز نگریسته شود، اهمیت ضرورت استدلال دیوان عدالت اداری مبنی بر وارد بودن یا نبودن ایراد قانونی به این تغییر پارادایم (الگوواره) مشخص‌تر می‌شود.

منبع: فارس